Rodrigo Ballester, španělský politolog působící ve Francii a ředitel Centra evropských studií při budapešťském think tanku Mathias Corvinus Collegium (MCC), představuje zprávu „Znovu převzít otěže migrační a azylové politiky“. Dokument vydaný MCC ve spolupráci s Institutem pro výzkum migrace a za podpory organizací Ordo Iuris a Evropského centra pro právo a spravedlnost nabízí nekompromisní přehled právních překážek, které podle autorů brání skutečné kontrole evropských hranic, a navrhuje konkrétní řešení.
Proč tato zpráva?
Geneze této zprávy, stejně jako té předchozí nazvané Velký reset, vychází ze stejného zjištění: považovali jsme za nutné věnovat se některým sektorovým politikám Evropské unie. Mezi nimi se migrační otázka ukázala jako nejurgentnější, zdaleka politicky nejrelevantnější, ale také nejzásadnější.
Druhým výchozím bodem je zásada subsidiarity, která je přitom klíčová pro fungování EU. Všichni se na ni odvolávají, ale zřídka se skutečně uplatňuje. Tato zásada stanoví, že v oblastech sdílených pravomocí jedná Unie pouze tehdy, když je k tomu vhodněji postavena než členské státy. V oblasti migrace je však závěr neúprosný: třicet let po zahájení společné migrační politiky je neúspěch zřejmý. Proč tedy nadále svěřovat tuto pravomoc Evropské unii?
Dva členské státy, Dánsko a Irsko, mají výjimku, která jim umožňuje nebýt právně vázány některými evropskými pravidly. Nepodílejí se tedy plně na těchto politikách. Proč za těchto okolností nerozšířit tuto možnost i na další členské státy, které by o ni měly zájem?
Tvrdíte, že několik zemí západní Evropy se stalo skutečnými „imigračními národy“. Můžete toto tvrzení doložit několika čísly?
K 1. lednu 2025 dosáhla populace EU 450,4 milionu obyvatel, což představuje nárůst o 1 070 702 osob oproti předchozímu roku. Podle samotné Evropské komise lze „pozorovaný populační růst z velké části přičíst zvýšení migračních toků po pandemii covid-19“. Instituce rovněž upřesňuje, že „od roku 2012 byla negativní přirozená bilance populace EU, charakterizovaná převahou úmrtí nad narozeními, kompenzována kladnou čistou migrací“. Závěr je zřejmý.
Tato dynamika je patrná především v oblasti mezinárodní ochrany. Během posledních deseti let přijala EU přibližně 8,5 milionu žadatelů o azyl, což odpovídá populaci patnáctého nejlidnatějšího členského státu Unie.
Současně nelegální vstupy, ač kolísají, nevykazují žádné známky zpomalení. Podle Eurostatu vstoupilo od roku 2014 na území Unie nelegálně 7,4 milionu osob, zatímco pouze přibližně čtvrtina migrantů v nelegálním postavení je skutečně vyhoštěna.
Čísla týkající se legální migrace jsou ještě výmluvnější, pokud jde o rozsah tohoto jevu. Mezi lety 2013 a 2023 bylo v EU vydáno téměř 29 milionů prvních povolení k pobytu, což odpovídá přibližně 6,5 procenta její populace.
V roce 2023 bylo z 25,2 milionu platných povolení k pobytu přibližně 2,1 milionu vydáno marockým státním příslušníkům, 2 miliony tureckým občanům, 1,5 milionu Ukrajincům a 1,1 milionu čínským státním příslušníkům. Samotná povolení udělená deseti hlavním mimoevropským národnostem představovala téměř 11,9 milionu osob, tedy přibližně 2,6 procenta celkové populace EU.
Bez ohledu na humanitární hlediska zastánci těchto migračních politik často předkládají ekonomické argumenty, když někdo zpochybňuje absorpční kapacitu Evropy: nedostatek pracovníků v některých profesích, potřeba obnovit pracovní sílu, zvýšit počet pracujících tváří v tvář stárnutí populace a budoucím důchodovým závazkům… Vaše zpráva však upozorňuje, že oficiální čísla ukazují výrazně nižší míru zaměstnanosti migrantů oproti zbytku populace evropských států. Jak je možné, že se tento ekonomický argument nadále používá?
Především ze setrvačnosti a z intelektuální pohodlnosti. Tento argument se stal skutečnou mantrou, o to účinnější, že je po desetiletí mechanicky opakován, aniž by byl vážně zpochybňován. Teprve nedávno jej začaly fakticky vyvracet důkladné studie.
Tvrzení, že imigrace má celkově pozitivní ekonomický dopad, totiž neobstojí při bližším zkoumání. Hroutí se ve chvíli, kdy migranti přicházejí s rodinami nebo jsou – jak to podle dostupných dat masově platí – závislí na systémech sociální ochrany. Nejenže lze tento argument vyvrátit, ale nedávné studie ukazují opak: migrace představuje pro veřejné finance značnou zátěž.
Jedním z hlavních argumentů pro drastické omezení, nebo dokonce zastavení imigrace, je proto samotná udržitelnost sociálního státu, k němuž jsou naše společnosti hluboce připoutány. Systém, v němž počet příjemců dlouhodobě převyšuje počet přispěvatelů, je mechanicky odsouzen ke kolapsu. Tímto tempem nebudou evropské sociální státy reformovány – budou jednoduše rozebrány tlakem reality.
Tato neschopnost uznat realitu rovněž odhaluje extrémní politizaci migrační debaty a neschopnost mnoha politických představitelů čelit faktům. Diskuse se stala hluboce vášnivou a ideologickou. Empirická data jsou často ignorována, relativizována nebo popírána, pokud odporují dominantnímu narativu.
Příkladem je kriminalita. Ve Španělsku oficiální statistiky ministerstva vnitra či některých místních policií jednoznačně ukazují nadreprezentaci migrantů, zejména subsaharských a severoafrických, u sexuálních deliktů. Přesto část politické a mediální scény tato čísla nadále popírá a tvrdí, navzdory zřejmým faktům, že „všechny skupiny jsou si rovny“ a že původ či kulturní kontext nemají žádný vliv.
Odmítat zohlednit kulturní rozdíly, popírat jejich dopad na integraci nebo nepřipustit, že některé kultury se integrují obtížněji než jiné, je zřejmě jedním z nejvýraznějších příznaků tohoto popírání. Tato dobrovolná slepota v otázce migrace není jen intelektuálně problematická – je politicky a společensky nezodpovědná.
Ve své zprávě citujete strategii národní bezpečnosti Spojených států, která varuje před rizikem, že se Evropa během dvaceti let či dříve stane „k nepoznání“ a bude čelit „civilizačnímu vymazání“. Má podle vás Evropa skutečně málo času na to, aby tento trend zvrátila, než bude pozdě?
V některých zemích západní Evropy je odpověď jednoznačně kladná. Migrační toky tam dosahují značného rozsahu již po několik desetiletí, například ve Francii, Belgii, Švédsku či Nizozemsku.
Když se tato dynamika spojí s výrazným demografickým poklesem původních evropských populací, varování formulované v americké strategii národní bezpečnosti, že některé země by se mohly stát „k nepoznání“, přestává být teoretickou hypotézou a stává se pozorovatelnou realitou.
Migrace má ve skutečnosti hluboký kulturní dopad. Když politické formace jako La France insoumise hovoří o „nové Francii“ či o „kreolizované společnosti“ nebo když krajně levicové strany jinde v Evropě, například Podemos ve Španělsku, otevřeně hájí realitu velké výměny, už nelze mluvit o konspirační teorii či fantasmagorii, ale o konstatování, které sami někteří političtí aktéři otevřeně přijímají a prosazují.
V mnoha městech západní Evropy je tato proměna viditelná a hmatatelná. Předstírat, že ji nevidíme, je projevem popírání reality. Nazývejme tedy věci pravými jmény: kulturní dopad imigrace je masivní a na některých územích je na cestě stát se nevratným. A právě tento potenciálně nevratný charakter činí situaci obzvlášť závažnou.
Ve své zprávě věnujete značnou část otázce zásada nenavracení a vracíte se k Ženevské úmluvě z roku 1951 (a jejímu protokolu z roku 1967), stejně jako k Evropské úmluvě o lidských právech. Můžete vysvětlit, proč tato „dogmata“ považujete za překážku skutečného převzetí kontroly nad migrační politikou?
Tyto mezinárodní úmluvy dnes fungují jako právní svěrací kazajky, které omezují zbytky suverenity států při skutečné kontrole jejich hranic. Byly vytvořeny v radikálně odlišném historickém kontextu, v poválečném období poznamenaném převážně humanitárním paradigmatem.
Svět se však změnil. Zlepšení dopravních prostředků, prohloubení globalizace, masové migrační toky a dokonce i strategické využívání migrace jako nástroje nátlaku v některých formách hybridní války proměnily samotnou povahu tohoto fenoménu. Nelze jej už analyzovat výhradně humanitárním prizmatem; je nutné jej nahlížet z hlediska bezpečnosti.
V mezinárodním veřejném právu zásada rebus sic stantibus právě uznává, že změna okolností může ovlivnit uplatňování dřívějších závazků. Když se kontext radikálně promění, musí být znovu přezkoumána i relevance pravidel přijatých v jiném paradigmatu.
V případě judikatury Evropského soudu pro lidská práva a Soudního dvora Evropské unie extenzivní výklad zásady nenavracení omezuje operační schopnost států kontrolovat své hranice. Přitom základním úkolem pohraničníka je právě zabránit nelegálnímu překročení hranice. Pokud se uplatňování práva stane natolik nejistým, že ti, kdo mají hranici chránit, si nejsou jisti, zda jednají legálně, je to známka normativní nerovnováhy… Proto se domníváme, že tyto právní rámce musí být přehodnoceny, případně dočasně pozastaveny, aby bylo možné obnovit pořádek v našich zemích.
Na rozdíl od Německa je francouzská pravice rozdělena mezi dvě priority: suverenitu a identitu. Zastánci druhého proudu tvrdí, že Francie už dnes jde nad rámec toho, co Brusel v migrační oblasti ukládá, a že problém tedy není institucionální, ale politický. Protože by případný Frexit byl podle nich volebním strašákem, prosazují spíše cestu neposlušnosti, než aby z něj učinili hlavní téma kampaně. Suverenisté naproti tomu zastávají přísně právní výklad: bez vystoupení z EU zůstane jakákoli skutečná kontrola migrační politiky jen prázdným slibem. Jak tento rozkol hodnotíte?
Je pravda, že v zemích jako Francie se na problému podílejí i národní soudy a legislativa. Vzhledem k dobře známé judikatuře Ústavní rady by ani úplné vystoupení z mezinárodních právních rámců samo o sobě nestačilo k obnovení plné schopnosti kontrolovat hranice. Ve Francii tedy existuje skutečná právní svěrací kazajka domácího původu.
Tuto situaci však nelze zobecnit na celou EU. V mnoha zemích střední a východní Evropy je situace odlišná. Bez judikatury Soudního dvora EU a Evropského soudu pro lidská práva by tyto státy měly mnohem širší nástroje k řízení své migrační politiky a ke kontrole hranic.
Problém spočívá z velké části v efektu normativního přenosu. Národní soudy se široce inspirují zásadami vytyčenými Soudním dvorem EU a někdy je téměř mechanicky aplikují, přičemž tento soud se sám opírá o judikaturu Evropského soudu pro lidská práva. Ten zase čerpá ze Ženevské úmluvy a z různých nástrojů OSN. Výsledkem je vrstvení norem a judikatur založených na mimořádně extenzivním a benevolentním pojetí povinností států.
Celá soudní architektura je tedy těmito předpoklady prostoupena. Pokud chceme dosáhnout skutečného a trvalého efektu, měla by akce logicky začít na nadnárodní úrovni. To by znamenalo především zpochybnit roli Evropského soudu pro lidská práva, ale i Soudního dvora EU, a teprve poté případně přistoupit k revizi či vypovězení některých mezinárodních smluv.
V takovém scénáři by většina členských států EU skutečně znovu získala podstatnou akceschopnost a reálný politický manévrovací prostor. Možná ne Francie ani některé další země silně svázané vlastním vnitrostátním právem, ale pro většinu členských států by to nepochybně platilo.
Doporučujete dát členským státům možnost přistoupit k společné migrační a azylové politice EU nebo z ní vystoupit – to, čemu Anglosasové říkají opt-in/opt-out – jako nástroj znovuzískání jejich suverenity v této oblasti. Jak by bylo možné tento mechanismus konkrétně zavést?
Výchozí bod je jednoduchý: dva členské státy EU, Dánsko a Irsko, již dnes mají zcela výjimečné privilegium, totiž režim opt-out, který jim umožňuje neaplikovat některé společné politiky. Několik dalších členských států by chtělo mít možnost využívat stejné uspořádání.
Je k tomu nutná reforma smluv? Odpověď zní ano. Na rozdíl od rozšířeného přesvědčení však taková reforma nutně nevyžaduje otevření dlouhého a těžkopádného procesu mezivládní konference, který by vyústil v novou „evropskou ústavu“ předloženou k ratifikaci.
Smlouvy totiž počítají se zjednodušeným postupem revize, konkrétně podle článku 48 odst. 6 Smlouvy o EU. Tento postup umožňuje cílenou změnu smluv, pokud je přijata jednomyslně členskými státy a ratifikována v souladu s jejich národními postupy. Lze jej použít pouze tehdy, pokud reforma nevede k rozšíření pravomocí Unie.
V tomto případě jde přitom přesně o opak: nikoli o rozšíření pravomocí Unie, ale o jejich omezení a přísnější vymezení. V tomto rámci by zcela postačila chirurgická úprava smluv, která by zavedla klauzuli umožňující členským státům, jež si to přejí, neúčastnit se některých politik – jinými slovy dobrovolný mechanismus opt-in nebo opt-out.
Na tomto právním základě by byl systém plně funkční. Členské státy, které by o to stály, by pak mohly využívat stejného výjimečného režimu, jaký již mají Irsko a Dánsko.
Co by se stalo, kdyby některý členský stát, například Španělsko, které je nyní výrazně levicové, uplatnil veto?
Tento scénář jsme rovněž zvažovali. Tváří v tvář migrační situaci, která se stala mimořádně napjatou, doporučujeme v krajním případě formu politické neposlušnosti. Pokud by většina členských států chtěla tímto směrem postupovat, ale narazila by na blokaci jednoho či více států, vedlo by to k institucionální paralýze, která by mohla vyústit ve zpochybnění uplatňování práva EU.
Tato dynamika je ostatně již patrná. Ve zprávě uvádíme případ řeckého parlamentu, který jednostranně rozhodl o pozastavení možnosti podávat žádosti o azyl. Tento typ iniciativy ilustruje rostoucí tlak na členské státy a stále silnější pokušení vymanit se z evropských pravidel, pokud jsou vnímána jako nepřiměřená nebo neudržitelná.
Pokud by byla tato možnost zablokována, je vysoce pravděpodobné, že by některé státy jednostranně rozhodly, že přestanou evropská migrační pravidla uplatňovat. Migrační pakt již poskytuje výmluvný příklad: Donald Tusk, který je přitom považován za politika blízkého Bruselu, oznámil, že jej nebude aplikovat.
„Bez rozhodných politických změn by lidová nespokojenost mohla přestat být pokojná,“ varuje tato zpráva. Je bez zásadního obratu v migrační politice reálnou hypotézou i spektrum „občanské války“?
Domnívám se, že ano. Migrační politika je dnes jedním z hlavních, možná dokonce nejzásadnějším faktorem rizika občanských střetů. Výraz „občanská válka“ nepoužívám rád, protože tradičně označuje konflikt mezi příslušníky téhož národa. Scénář, který se rýsuje, by spíše spočíval ve střetech mezi různými populacemi žijícími na stejném území.
Toto riziko samozřejmě není jednotné ani plošné v celé Evropské unii. Situace ve střední a východní Evropě je téměř opačná než v několika zemích západní Evropy. V některých státech je však vývoj znepokojivý.
Navíc mluvit o „občanské válce“ nutně neznamená přímý střet dvou organizovaných táborů, jako tomu bylo během španělské občanské války nebo americké občanské války. Spíše jde o plíživý proces: množení zón bezpráví, faktickou územní fragmentaci, formy neformálního rozdělení veřejného prostoru a rostoucí napětí podél etnických, kulturních či náboženských linií.
Tento scénář není nijak fantastický. Upozorňovalo na něj již několik pozorovatelů a politických představitelů. V této souvislosti mám na mysli Gérarda Collomba, bývalého ministra vnitra Emmanuela Macrona a někdejšího starostu Lyonu, který varoval, že Francii zbývá jen málo času, jinak nakonec budeme žít jedni proti druhým, a nikoli jedni vedle druhých.
–etf–
